Зонирование территории (зонинг) – способ обеспечения использования земель для различных общественных потребностей, при котором целевое назначение устанавливается не для одного участка, а для группы смежных участков, составляющих функциональную зону. Границы функциональных зон совпадают с линиями улиц, проходящих параллельно с ними на определенных расстояниях или совпадают с границами земельных участков.

Зонирование территории (зонинг) представляет собой осуществляемое в соответствии с законом разделение территории города или другого населенного пункта на зоны, пояс, районы с целью установления в них определенных ограничений в использовании земель, определение минимальных размеров земельных участков, регламентации типов зданий и сооружений, разрешается строить в пределах зоны и тому подобное. Вместе с такими средствами, как бюджет, налоги и выкуп участков для общественных потребностей, зонирование территории является важным инструментом осуществления планирования развития населенного пункта.

Несмотря на то, что каждая функциональная зона имеет определенное обобщенное целевое назначение (например, жилая зона, промышленная зона, социально-культурная зона, рекреационная зона и т.п.), для каждой из таких зон устанавливается определенный набор допустимого целевого использования земельных участков в ее пределах. Поэтому собственник земельного участка имеет право выбора его целевого использования в пределах перечня видов целевого использования земель, установленных для функциональной зоны.

Возможность выбора и изменения владельцем земельного участка и его целевого использования – фактор, стимулирующий инвестиционную деятельность, ведь в случае снижения доходности определенного вида деятельности на земельном участке, ее владелец (пользователь) может без получения дополнительного разрешения изменить вид такой деятельности на более прибыльный без изменения целевого назначения участка.

Земельным кодексом предусмотрено применение средства распределения земельного фонда страны для обеспечения тех или иных потребностей зонирования земель. К сожалению, Кодекс содержит только одну статью, а именно 180, посвященную зонированию земель. Согласно этой статье зонирования земель должно осуществляться в пределах населенных пунктов. Поэтому основной задачей зонирования земель есть определения требований относительно допустимых видов застройки и другого использования земельных участков в пределах отдельных зон согласно местным правилам застройки. Зонирование земель должно осуществляться в соответствии с законом, который еще предстоит принять. Таким образом, зонирование земель или зонирование территории, как способ распределения земельного фонда для удовлетворения различных общественных потребностей определен в Кодексе лишь в общем значении.

Вместе с тем, зонирование территории или зонинг давно применяется во многих развитых странах. Первый в истории правовой акт по зонированию территории был принят в 1916 г. Муниципалитетом г. Нью-Йорк (США). Принятие этого акта было вынужденной реакцией властей города на безудержную, стихийную, малоконтролируемую застройку городского района Нижний Манхэттен. Этим актом было введено в действие целый ряд правил застройки городской территории, чем удалось значительно упорядочить развитие города. Пример, поданный городскими властями Нью-Йорка, был подхвачен другими городами США и получил распространение в других странах мира.

Согласно зонинговим правилам Нью-Йорка, территория города делится на три основные зоны: жилую, коммерческую и промышленную. Эти зоны, в свою очередь, делятся на 21 зонинговий район: 10 жилых, 8 коммерческих и 3 промышленных. Наконец, для каждого зонингового района установлены: разрешенные способы использования территории; допустимый размер здания в соотношении с размером земельного участка; количество жилых единиц (комнат), которые разрешено построить на земельном участке; расстояние между домом и улицей; расстояние между домом и границей земельного участка; количество мест для парковки автомобилей и другие требования.

Утвержден уполномоченным органом городского самоуправления зонинговий акт, как официальный документ, который определяет права владельцев земельных участков по их использованию, прежде всего для нужд застройки. По общему правилу, для того чтобы выяснить, что можно построить на земельном участке, ее владельцу необходимо установить, к какой зоне и к какому зонинговому району она принадлежит, а также ознакомиться с правилами и ограничениями, предусмотренными зонинговим актом соответствующего населенного пункта.

В Украине действует несколько иной порядок планирования использования территорий населенных пунктов. В его основу положен принцип целевого назначения каждого земельного участка. Это означает, что при предоставлении участка в собственность или пользование устанавливается его целевое назначение, то есть разрешение на определенное использование земельного участка. Например, если земельный участок предоставлен гражданину для строительства индивидуального жилого дома, то он не имеет права построить на нем магазин, и наоборот.

В последние годы в Украине было произведено ряд шагов по либерализации правил использования земель в населенных пунктах в соответствии с опытом стран, в которых используется система зонирования территории. Так, согласно Закону Украины «Об основах градостроительства» от 16 ноября 1992 г., в Украине должен быть введен градостроительный кадастр населенных пунктов как совокупность данных о принадлежности территорий к соответствующим функциональным зонам, их современное и перспективное назначение, экологическое, инженерно-геологическое состояние, состояние застройки и инженерного обеспечения, характеристики зданий и сооружений на землях всех форм собственности.

А определение территорий и выбор земель для градостроительных нужд должны осуществляться на основании утвержденной градостроительной документации и планов земельно-хозяйственного устройства. В планах земельно-хозяйственного устройства населенного пункта осуществляется распределение земельных участков на: земли жилой и общественной застройки; земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения; земли природоохранных, оздоровительных, рекреационных, историко-культурных объектов; земли объектов коммунального хозяйства; земли водохозяйственного, лесохозяйственного использования; земли сельскохозяйственного использования; земли общего пользования.

Вместе с тем остается в силе система жесткого определения целевого назначения каждого земельного участка. Правда, в 1994 г., в порядке эксперимента, Черниговский городской Совет утвердил Зонинговый кодекс г. Чернигова, которым предусматривалось введение системы зонирования территории города с учетом правовых, экономических и градостроительных реалий Украины. Однако опыт Чернигова не получил распространения в других городах страны из-за отсутствия необходимой для этого законодательной базы.

Функционирование зонирования территории населенных пунктов тесно связаны с их генеральными планами. Поэтому зонинговые правила – это своеобразный механизм применения решений генерального плана по отдельным земельным участкам и строительных проектах с целью обеспечения целенаправленного развития населенного пункта.

Таким образом, зонирование территорий есть принципиально другим средством обеспечения потребностей общества в использовании земельных участков для удовлетворения различных потребностей в земле.

Во-первых, если при целевом назначении земельных участков устанавливается вид (границы) целевого использования каждого земельного участка, то при зонировании территорий устанавливается вид (границы) целевого использования земель функциональной зоны.

Во-вторых, при целевом назначении земельных участков их владельцы и пользователи должны использовать участки исключительно в соответствии с целевым назначением, установленным для каждого участка, тогда как при зонировании территории целевое назначение земельных участков не устанавливается, а их владельцы (пользователи) могут использовать участки для нужд, которые не противоречат функциональному статусу зоны.

Введение зонингового подхода к распределению земель для удовлетворения различных общественных потребностей обусловливает внесение существенных изменений в правовое регулирование целевого использования земельных участков. Во-первых, необходимо разработать и принять Закон Украины «О зонировании территории населенных пунктов». Во-вторых, с введением зонингового регулирования использования земельных участков населенных пунктов, как это предусмотрено статьей 180 ЗК Украины, на территории населенных пунктов должны быть внесены существенные изменения в статьи 20, 21 Кодекса, регулирующих установление целевого назначения земельных участков.